專(zhuān)家觀(guān)點(diǎn)|結構-功能：社會(huì )組織的應急能力及困境改善途徑
來(lái)源: 永康市中翼工貿有限公司發(fā)表時(shí)間：2025-07-21
摘要：社會(huì )組織介入突發(fā)事件應急，是對政府應急失靈和市場(chǎng)應急失靈的重要補充?；谏鐣?huì )學(xué)的結構功能主義視角，構建“組織主體-應急功能”的分析框架，考察社會(huì )組織介入應急的優(yōu)勢、存在的困境及改進(jìn)策略。具體分為三個(gè)方面加以考察：一是從“普遍主義-特殊主義”角度看，社會(huì )組織介入應急具有特殊功能，既體現一般的組織功能，也體現它們特有的應急優(yōu)勢特色；二是從“主體能力-過(guò)程能力”角度看，社會(huì )組織內在應急能力的構成涉及不同要素的能力和不同應急環(huán)節的能力；三是從“外部賦權-內部增能”角度看，外部需要從社會(huì )系統四位一體角度賦權社會(huì )組織介入應急能力，內部需要從理念、規制和專(zhuān)業(yè)實(shí)力強化角度增強應急能力。
關(guān)鍵詞：社會(huì )組織；功能特色；應急能力；普遍-特殊；主體-過(guò)程；賦權-增能
中圖分類(lèi)號：D632.9? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ?文章編號：1008-4088(2023)01-0106-09
作者簡(jiǎn)介：顏燁，應急管理大學(xué)(籌)華北科技學(xué)院校區安全與社會(huì )發(fā)展研究所教授、所長(cháng)，主要研究方向為應急管理、社會(huì )結構、社會(huì )建設與治理。
王愛(ài)軍，黃河科技學(xué)院法學(xué)系副教授，主要研究方向為民商法。
一、問(wèn)題的提出
社會(huì )組織作為主要社會(huì )力量之一，是社會(huì )建設與社會(huì )治理的重要抓手，是政府主導社會(huì )發(fā)展的重要參與者、合作者，是組織結構中不可或缺的要素。因此，社會(huì )組織介入突發(fā)事件應急事務(wù)，具有不可替代的功能和價(jià)值，值得深入探究。
社會(huì )組織在汶川大地震賑災、新冠疫情防控、鄭州大水救援等諸多突發(fā)事件的應急處置中發(fā)揮了重要作用。2008年汶川大地震發(fā)生后，迅速介入災中應急救援及災后恢復重建的中國社會(huì )組織有300多家，300多萬(wàn)志愿者奔赴災區救災，后方志愿者則超過(guò)1000萬(wàn)人，震后慈善捐贈金額超千億元。因此，2008年也被稱(chēng)為“中國志愿者元年”(或稱(chēng)“公益元年”)。[1][2][3][4]2020年抗擊新冠疫情中，眾多社會(huì )組織參與社會(huì )救助和協(xié)助行動(dòng)，截至當年5月31日，累計社會(huì )捐贈資金約389.3億元、物資約9.9億件，累計撥付捐款資金約328.3億元、物資約9.4億件；此外，全國400多萬(wàn)名社區工作者，在全國65萬(wàn)個(gè)城鄉社區，日夜值守進(jìn)行疫情防控。[5]2021年河南鄭州、新鄉等地發(fā)生特大暴雨洪災，據不完全統計，參與此次河南特大洪災救援的民間救援隊有近800支，志愿救援隊員超過(guò)3萬(wàn)名，其中有不少外地救援隊都是自發(fā)自費趕赴河南。[6]
與此同時(shí)，我們通過(guò)“全國社會(huì )組織信用信息公示平臺”查詢(xún)，可知應急類(lèi)社會(huì )組織發(fā)展的總體情況(截至2020年12月31日)[7]：名稱(chēng)使用“應急”檢索，搜到1103家組織；名稱(chēng)使用“救援”“緊急”檢索，搜到1995家組織；名稱(chēng)使用“消防”檢索，搜到766家組織；名稱(chēng)使用“災害”“災難”檢索，搜到46家組織；還可以使用點(diǎn)擊查看“全國慈善組織”，共有9909家。
隨著(zhù)高風(fēng)險社會(huì )災變的不斷發(fā)生，社會(huì )組織的應急能力建設格外重要，強化“應急社會(huì )組織”成為必要。那么，社會(huì )組織介入應急事務(wù)，與其他社會(huì )力量相比，有怎樣的特色功能；應該具備哪些方面的特殊應急能力？在當今中國，社會(huì )組織介入應急、強化應急能力，面臨哪些制約因素和難題，需要從哪些方面進(jìn)行應急能力提升和改進(jìn)？這些是亟需探討的問(wèn)題。
二、概念界定與理論視角
(一)社會(huì )組織的界定
不同學(xué)科對社會(huì )組織的界定不同。在社會(huì )學(xué)上，有兩種界定：廣義的社會(huì )組織是指人們從事共同活動(dòng)的所有群體形式，包括民族、家庭、秘密團體、政府、軍隊、學(xué)校等；狹義的社會(huì )組織是指為了實(shí)現特定的共同目標而有意識地組合起來(lái)的社會(huì )群體，如企業(yè)、政府、學(xué)校、醫院、社會(huì )團體等。[8](P218)后者其實(shí)是明文規定的正式社會(huì )組織。美國學(xué)者薩拉蒙認為，社會(huì )組織是一個(gè)具有組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、自愿性的社會(huì )團體[9](P3-4)，是介于政府組織與社會(huì )個(gè)體之間的公益性組織。國內社會(huì )組織學(xué)者王名著(zhù)眼于人類(lèi)活動(dòng)的國家-經(jīng)濟-社會(huì )三分法(對應于國家、市場(chǎng)、社會(huì )體系)，將社會(huì )組織界定為社會(huì )體系中的社會(huì )組織，以區別于國家體系中的政府組織和市場(chǎng)體系中的企業(yè)組織。他認為，這類(lèi)社會(huì )組織是由各個(gè)社會(huì )階層的公民自發(fā)成立，具有非營(yíng)利性、非政府性、志愿公益性或互益性的多種組織形式及其網(wǎng)絡(luò )形態(tài)的總和。[10](P7)這類(lèi)社會(huì )組織在實(shí)踐話(huà)語(yǔ)中，是真正意義的“社會(huì )性”社會(huì )組織，有人稱(chēng)之為“社會(huì )力”。[11]本文所要研究的即是這類(lèi)社會(huì )組織，即指為了實(shí)現一定的社會(huì )性目標(但不以營(yíng)利或公共行政為目標)，按照一定的自我規制而自行、自愿建立起來(lái)的社會(huì )群體，通常又被稱(chēng)為民間組織、非政府組織(NGO)、非營(yíng)利組織、第三部門(mén)、新社會(huì )組織乃至于一些社會(huì )關(guān)系網(wǎng)(血緣鄉土等倫理人群)等(這里不包括“社區”這類(lèi)社會(huì )性聚居組織)，包括中國民政系統所包含的非參公類(lèi)社會(huì )團體、基金會(huì )、民辦非企業(yè)單位。
關(guān)于社會(huì )組織介入應急，國內外學(xué)者均有一定的探索。有學(xué)者分析認為，國外研究社會(huì )組織介入應急事務(wù)體現在三個(gè)方面：一是與救災相關(guān)的社會(huì )組織基本信息、救援項目介紹；二是社會(huì )組織與應急救援社會(huì )組織的關(guān)系、功能作用研究，以及社會(huì )組織與國際組織人道主義救援的關(guān)系研究；三是社會(huì )組織參與應急管理的作用研究。[12]
(二)分析視角與框架
要對各類(lèi)社會(huì )組織的功能作用、面臨的難題和能力建設進(jìn)行分析，我們可以基于結構功能主義的視角，構建“組織主體-應急功能”的分析框架(如圖1)，對社會(huì )組織作為一種應急主體的特色功能、內在能力、內外困境及其能力強化進(jìn)行具體分析。結構功能主義認為，結構決定功能：結構不同，功能則不同；反過(guò)來(lái)，功能發(fā)揮異常，必將反促結構改進(jìn)和優(yōu)化。[13](P321-323)這會(huì )涉及三個(gè)具體的分析(小)視角：第一，為了分析社會(huì )組織的功能特色，需要通過(guò)從社會(huì )組織一般性社會(huì )功能與特殊應急事務(wù)功能進(jìn)行思考，從而觀(guān)測其在應急事務(wù)中的優(yōu)勢特色，即選取社會(huì )學(xué)上所謂“普遍主義-特殊主義”的關(guān)系視角；[14](P54-76)第二，為了分析社會(huì )組織內在特有的應急能力結構，需要將其擬人化(人格化)，即作為應急社會(huì )主體之一，它們在應急的各個(gè)環(huán)節中應該具備哪些基本的能力和特殊的能力。因此，需要建構一種“主體能力-過(guò)程能力”的分析視角；第三，結合當代中國社會(huì )組織介入應急實(shí)踐的狀況，需要分析影響其應急行動(dòng)和能力建設的內外影響，從而可以建構一種“外部賦權-內部增能”的分析視角。這三個(gè)方面具有一定的邏輯演進(jìn)關(guān)系，具體在后面各個(gè)部分論證闡述。
圖1分析框架與內在三類(lèi)具體分析視角的關(guān)系構成
三、社會(huì )組織介入應急的特色功能與內在能力構成
社會(huì )組織之所以存在和興起發(fā)展，在于它有一定的社會(huì )(正)功能。其正功能的理論基礎就是政府-社會(huì )關(guān)系、企業(yè)-社會(huì )關(guān)系的理論。社會(huì )組織一方面彌補“政府失靈”，一方面彌補“市場(chǎng)失靈”。這里我們主要著(zhù)眼于社會(huì )組織介入突發(fā)事件應急的具體功能來(lái)進(jìn)行解析。各類(lèi)社會(huì )組織因其本身服務(wù)功能特性不同、規模不同，因而在應急事務(wù)中就具有不同的應急功能。而且，還有一類(lèi)專(zhuān)門(mén)的應急社會(huì )組織，其應急功能是全面的。[15]不同于一般社會(huì )功能，社會(huì )組織的應急功能往往是在社會(huì )服務(wù)過(guò)程，尤其在介入一場(chǎng)應急活動(dòng)中顯現的。這里，我們基于“普遍主義”和“特殊主義”的視角[14]，對社會(huì )組織的應急功能及其特色作一闡述。
(一)社會(huì )組織介入應急的特殊功能
1.社會(huì )責任的普遍主義：應急介入和協(xié)作功能
任何一個(gè)組織，都具有一定的社會(huì )責任，這是普遍主義的責任，社會(huì )組織也不例外。在政府主導下，社會(huì )組織介入、參與突發(fā)事件或當事主體的應急協(xié)作和配合，不分災種，這是一種普遍性的社會(huì )責任，有可能其財產(chǎn)、場(chǎng)地被臨時(shí)征用，也有可能需要他們臨時(shí)編組參與運輸、物資鏈接、善后恢復重建工作。盡管帶有被動(dòng)性，但在大災大難(如2008年汶川大地震賑災、2020年新冠疫情防控)面前，一些社會(huì )組織如慈善組織、社工機構、心理咨詢(xún)組織、應急救援會(huì )組織等，主動(dòng)自發(fā)、自覺(jué)介入和參與服務(wù)；還有一些經(jīng)濟功能導向的社會(huì )組織，主動(dòng)捐款捐物；等等。這些都體現主動(dòng)意義的博愛(ài)精神和普遍責任。
2.特定活動(dòng)的特殊主義：應急規劃和全責功能
在現代社會(huì )，任何社會(huì )組織開(kāi)展社會(huì )服務(wù)活動(dòng)尤其是大型活動(dòng)，一般要按照政府要求或法規標準，主動(dòng)制定應急方案和行動(dòng)規劃，報備相關(guān)部門(mén)，并且對整個(gè)活動(dòng)從籌備到開(kāi)展到結束，擔當全方位、全過(guò)程的應急和安全保障責任。這是特別活動(dòng)的特殊要求。全方位包括人員、設備設施、場(chǎng)所或環(huán)境的應急(安全保障)責任；全過(guò)程包括預防、準備、響應、善后應急(安全保障)責任。
3.普遍與特殊的混合式：應急組織的全程功能
這主要是指專(zhuān)門(mén)應急類(lèi)社會(huì )組織如民間應急救援隊、慈善機構、應急志愿者機構等理應具備的全部應急功能，既是普遍主義的，也是針對特定災變場(chǎng)景的特殊主義應急功能。但他們不分災種，全災種、全過(guò)程發(fā)揮應急功能，即因應他們的專(zhuān)業(yè)化應急，包括專(zhuān)業(yè)性減災預防、專(zhuān)業(yè)性應急準備、專(zhuān)業(yè)性應急響應、專(zhuān)業(yè)性善后應急(安全保障)功能。
(二)社會(huì )組織介入應急的特色優(yōu)勢
1.專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢與應急精準性
任何社會(huì )組織從一開(kāi)始，都將專(zhuān)業(yè)性、職業(yè)性、專(zhuān)門(mén)性視為其存在的根基和“生命”價(jià)值，因而它比政府機構更具專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢。專(zhuān)注于專(zhuān)業(yè)，成為當代社會(huì )組織繁榮發(fā)展的時(shí)髦話(huà)語(yǔ)。社會(huì )心理組織、社會(huì )工作機構、慈善職業(yè)組織、醫衛組織、技術(shù)中介服務(wù)組織等，富有專(zhuān)長(cháng)。這就決定它們能夠迅速進(jìn)入應急現場(chǎng)、參與應急事務(wù)，起到其他政府部門(mén)、其他社會(huì )組織起不到的作用。因為突發(fā)事件原因復雜、需要應對解決問(wèn)題的手段多樣，應急全在于“急”。這些專(zhuān)業(yè)化的社會(huì )組織能夠有的放矢，“精準施策”擊中肯綮，“手到病除”“立竿見(jiàn)影”，而不是忽左忽右找不到“病灶”以至于貽誤救援時(shí)機。
2.進(jìn)退靈活與應急高效性
現代社會(huì )組織沒(méi)有像政府或企業(yè)那樣設置科層制運行模式，基本上是以輕巧型規模為主，幾十人的居多，即便規模大的組織在各地設有分支機構，其分支機構也基本以在地性活動(dòng)為主，而且絕大多數是扁平化管理結構，應急決策信息上下直達。因而對于應急事務(wù)，一般著(zhù)眼于組織本身的專(zhuān)業(yè)能力，能干則進(jìn)，不能干則退，進(jìn)退靈活，非常高效，適合于為急而應的應急環(huán)節和運行方式。
3.親民資本與應急便捷性
社會(huì )組織主要源于民間，由公民自發(fā)組織和開(kāi)辦，因而它天生具有草根性，沒(méi)有政府繁多的審批程序，也沒(méi)有企業(yè)營(yíng)利性的尷尬，很容易與當事主體或災民直接溝通互動(dòng)，這樣更方便于應急解決問(wèn)題。此外，社會(huì )組織長(cháng)期與當地當事主體或災民在一起，形成了相互信任的關(guān)系網(wǎng)絡(luò )，對在地情況比較熟悉，即親民的“社會(huì )資本”是快捷應急的天然“要素”，能夠與災民一道就近、迅速、快捷收集信息，快速找到事件事故的原因和風(fēng)險點(diǎn)(地點(diǎn)或方位)，便于快速化解風(fēng)險、抑制災變后果進(jìn)一步惡化，實(shí)施群眾自救，體現“應急”與“便捷”的交互性特點(diǎn)。
4.公益法則與應急合德性
社會(huì )組織本身是一種自愿性、志愿性的公益組織或互益組織，秉持利他主義原則服務(wù)社會(huì )；這種公益法則和理念化的行動(dòng)，具有合理性、合規性；而且，在中國，各類(lèi)社會(huì )組織基本上是登記注冊的合法性組織，因而他們行使道義上的應急服務(wù)行動(dòng)，無(wú)疑具有合法性，即便有時(shí)無(wú)序參與，但其合德性、合法性不容置疑。
(三)社會(huì )組織應急能力的內在構成
1.基于主體-過(guò)程的“復合軸承模型”能力體系
這里，我們借用帕森斯社會(huì )系統理論[16](P37-62)，構建社會(huì )組織系統的經(jīng)濟、政治、社會(huì )、文化4個(gè)子系統及其應急能力，即“四位一體”的“主體能力”。同時(shí)，借鑒應急管理學(xué)界將應急管理過(guò)程分為災害預防、應急準備、應急響應、善后恢復4個(gè)環(huán)節的做法[17](P2-23)[18](P342)，構建起社會(huì )組織介入應急事務(wù)的“過(guò)程能力”。這樣，基于“主體能力-過(guò)程能力”框架，我們對社會(huì )組織內部應急能力體系和內容設計為一個(gè)“復合軸承模型”，如圖2。
這一模型包括主體要素(四位一體)的4種能力(功能)和應急管理4個(gè)環(huán)節的16種細分能力?；谥黧w要素的能力是基本條件能力，基于應急管理環(huán)節的能力是具體事項承擔能力。這兩者是相互聯(lián)系的，基本條件能力決定社會(huì )組織介入應急的具體事項承擔能力。這一圖形整體上表達社會(huì )組織是一種靈活滾動(dòng)的應急社會(huì )主體，比政府或社區更為靈便應對災變的主體。其中，內部4個(gè)小“軸承”作為組織內在要素，是具有內驅力的傳動(dòng)要素，帶動(dòng)外邊16個(gè)小“軸承”參與不同應急環(huán)節。當然，對于一般社會(huì )組織不是全部具備這些能力，但對于應急類(lèi)社會(huì )組織應該具備這樣的全部能力。
圖2社會(huì )組織介入應急的能力體系的“復合軸承模型”
2.基于社會(huì )要素的社會(huì )組織的應急能力構成
這是基于前述帕森斯的系統論來(lái)分析[16]，大體包括：(1)組織的應急適應能力(Adapt)，即一個(gè)社會(huì )組織要有自己必備的經(jīng)濟財力、技術(shù)裝備硬件、員工救援保險保障等，才能適應應急事務(wù)的需要和介入；主要包括外圍(減災預防和應急準備)環(huán)節的風(fēng)險辨識能力、技術(shù)裝備能力、籌集募資能力、預警能力、保障能力等；(2)組織的應急達鵠能力(Goal)，即通過(guò)組織管理和控制，實(shí)現應急目標的能力，具體對應和包括外圍(應急響應)的動(dòng)員能力、響應能力、施救能力、指揮能力、管控能力等；(3)組織的應急整合能力(Integrate)，就是把內部員工和外部相關(guān)力量聚合起來(lái)，介入應急救災事務(wù)，對應和包括外圍(應急響應和恢復)的合作能力、溝通能力、復原能力等；(4)組織的應急維續能力(Last)，即維持組織應急行動(dòng)可持續性問(wèn)題，最主要的是包括外圍(恢復與預防)的公益理念和責任意識、學(xué)習反思能力、評估咨政能力等。
3.基于應急環(huán)節的社會(huì )組織的應急能力構成
從應急管理四大環(huán)節看：(1)減災預防環(huán)節包括：辨識能力，對風(fēng)險點(diǎn)及其程度的辨識；預警能力，即對災難來(lái)襲前具有一定預警能力，社會(huì )組織應包括必要的預警技術(shù)手段；公益責任意識，即普遍樹(shù)立“應急公益”理念，將應急介入視為一種公益、一種社會(huì )責任、一種內驅能力。(2)應急準備環(huán)節包括：專(zhuān)業(yè)能力，即組織應具備一定的應急專(zhuān)業(yè)技術(shù)和裝備；籌資能力，既包括準備階段的募集籌資和物質(zhì)準備能力，也包括災后恢復重建的救災募集能力；保障能力，指社會(huì )組織尤其應急類(lèi)社會(huì )組織必須保障救援員工的行動(dòng)安全，為之進(jìn)行保險投入等。(3)應急響應環(huán)節包括：響應能力，指社會(huì )組織能否快速行動(dòng)、快速組織起來(lái)等；動(dòng)員能力，即快速動(dòng)員組織內部員工和相關(guān)外部居民介入應急救援，動(dòng)員方式包括災情通報、法規政策宣傳、知識科普、組員入場(chǎng)、發(fā)動(dòng)捐贈、災前演練、社會(huì )運動(dòng)等；施救能力，具體進(jìn)入災變現場(chǎng)搶險救災，也包括救援員工自救能力，主要指應急類(lèi)社會(huì )組織具備這種技術(shù)含量高的特質(zhì)；指揮能力，社會(huì )組織配合臨時(shí)應急指揮部組織、指揮人財物的調配、運送等；管控能力，主要指社會(huì )組織對員工和相關(guān)居民行為控制、輿情控制、局面控制等；合作能力，主要指社會(huì )組織與政府或臨時(shí)應急指揮部、專(zhuān)業(yè)救援組織、受災居民等的協(xié)調合作；溝通能力，主要指社會(huì )組織與內部員工、外部力量之間的常態(tài)溝通和應急溝通，主要是臨場(chǎng)應急信息溝通。(4)恢復重建能力包括：復原能力，在一定意義上，社會(huì )組織尤其有應急類(lèi)社會(huì )組織基于自身社會(huì )服務(wù)范疇和方向，參與災區恢復重建，體現組織自身的可持續發(fā)展能力；學(xué)習能力，主要指社會(huì )組織通過(guò)災后評價(jià)、反思和不斷學(xué)習其中的經(jīng)驗教訓，對不足和弱點(diǎn)進(jìn)行修復整改和完善，以備將來(lái)之用；咨政能力，社會(huì )組織應該在災中或災后通過(guò)評價(jià)反思，對政府、對企業(yè)、對自身及其員工開(kāi)展應急事務(wù)的政策建議和咨詢(xún)。
四、制約社會(huì )組織介入應急能力增長(cháng)的原因
改革開(kāi)放以來(lái)，中國社會(huì )組織發(fā)展迅猛。從“全國社會(huì )組織信用信息公示平臺”檢索顯示：截至2020年12月31日，全國社會(huì )團體、基金會(huì )、民辦非企業(yè)單位共達90萬(wàn)家，其中，專(zhuān)門(mén)應急類(lèi)社會(huì )組織3900多家。[7]但它們在應急功能發(fā)揮和應急能力提升方面，仍然存在內外部諸多難題[19](P149-176)，亟需疏解困境、提升能力。
(一)社會(huì )組織介入應急能力較弱的外部困境
從理念、規制和支撐等角度看，大體有幾方面因素。(1)現代應急公益文化缺失。公益是一種公共行為，捐受時(shí)空分離，是“普惠制”理念。目前一些社會(huì )組織看重的是，介入應急服務(wù)公益事業(yè)給自身帶來(lái)的社會(huì )影響和廣告效應，本身缺乏內在的公益誠信。這就使得全社會(huì )應急意識淡薄，應急文化氛圍不夠濃郁，社會(huì )“大應急”理念無(wú)法形塑。[20][21](2)準入門(mén)檻影響應急介入。中國對社會(huì )組織創(chuàng )辦一直實(shí)行登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負責的管理體制。這一體制對規范社會(huì )組織管理發(fā)揮了一定的積極作用，但也在一定程度上影響了社會(huì )組織發(fā)育和發(fā)展。(3)身份歧視挫傷應急熱情。一方面，社會(huì )組織與政府部門(mén)、國有企事業(yè)單位難以取得較為一致的身份資格；另一方面，社會(huì )組織內部員工身份和待遇也相對較低。(4)組織資金來(lái)源渠道不暢。在中國，政府對純民間性質(zhì)的公益組織資金供給缺乏有效的制度安排，政府采購、外包委托沒(méi)有確定機制；社會(huì )捐助不夠，應急救援捐贈動(dòng)力缺乏。(5)社會(huì )監督機制較為缺失。公眾對社會(huì )組織的監督?jīng)]有相應的法律保障機制，面對他們運轉違規時(shí)，公眾顯得束手無(wú)策，尤其是在受益人不確定時(shí)，利益相關(guān)者或公眾更是無(wú)能為力。這就影響公眾對社會(huì )組織介入應急的看法，反過(guò)來(lái)降低社會(huì )組織介入應急事務(wù)的熱情。
(二)社會(huì )組織介入應急能力較弱的內部掣肘
從人財物和規制等方面看，大體有如下因素。(1)發(fā)展資金不足制約應急介入。中國社會(huì )組織自身發(fā)展乏力，除了外部支撐不足，內部的自創(chuàng )性服務(wù)收入太低，影響介入應急的熱情。(2)人才資源瓶頸掣肘應急介入。社會(huì )組織人才在戶(hù)籍、工資、福利、社會(huì )保險、人事代理、獎勵、培訓、職稱(chēng)等諸多方面，經(jīng)常遇到無(wú)法可循、無(wú)規可依、有規難依的困惑；內部人力資源結構不合理，教育培訓開(kāi)發(fā)不夠；員工工資待遇較低，還存在工資福利有拖欠、克扣現象，降低員工連續為組織目標奮斗的熱情；應急專(zhuān)業(yè)資深員工流動(dòng)率過(guò)高，阻礙組織的發(fā)展。(3)社會(huì )信任不足折抵應急聲譽(yù)。社會(huì )公信力是社會(huì )公益組織的生命。在具體實(shí)踐中，有的慈善組織打著(zhù)公益服務(wù)幌子，進(jìn)行營(yíng)利性商業(yè)活動(dòng)和分紅；有的規避納稅義務(wù)；有的利用政府相關(guān)授權搞特權壟斷設卡拿要、亂收費，甚至組織內部管理官僚化，利用專(zhuān)業(yè)權威或壟斷地位牟利?？傮w而言，現代化的治理結構尚未形成。(4)應急法規應急素質(zhì)缺乏。目前，中國社會(huì )組織參與應急救援缺乏具體法規制度保障和約束，缺乏統一組織指揮和調配。有些社會(huì )組織救災方式不當、物資分配不均衡、與政府缺乏必要溝通，應急救援低效無(wú)序。有些社會(huì )組織并不具備應急能力和素養，對突發(fā)性事件比較茫然，甚至于不知所措。一些社會(huì )組織缺乏科學(xué)施救知識、技能和科學(xué)方法，也沒(méi)有現代化的設備設施，有時(shí)候出現施救者反而被困，甚至犧牲生命的情況。即便一些專(zhuān)業(yè)應急社會(huì )組織，也一度存在組織化程度不高、應急救援災種和專(zhuān)業(yè)單一、持續性應急救災能力不足等問(wèn)題。[22]
總之，社會(huì )組織介入應急事務(wù)，存在“外部問(wèn)題內部化”與“內部問(wèn)題外部化”的雙重困惑。前者是指社會(huì )組織的外部政策及環(huán)境限制其發(fā)育壯大，以及外部監管機制缺失，導致組織內部資源機會(huì )緊張和工作失序；而后者是指組織內部功能紊亂，轉嫁給外部的相關(guān)受眾。因此，亟需內外開(kāi)弓，強化社會(huì )組織介入應急能力建設。
五、社會(huì )組織強化應急能力的途徑
針對上述存在的制約因素，我們就社會(huì )組織提升應急能力著(zhù)眼于“外部賦權”與“內部增能”兩方面途徑進(jìn)行分析。
(一)“四位一體”的外部賦權途徑
外部途徑主要是從制度系統“四位一體”(文化理念、行政法律、經(jīng)濟財稅、社會(huì )行動(dòng))為社會(huì )組織介入應急賦權增能，即賦予其平等權、準入權、優(yōu)惠權、正當權、行動(dòng)權的能力(如圖3)。
圖3社會(huì )組織介入應急的外部賦權增能途徑
第一，確立“應急公益”理念，賦予社會(huì )組織介入應急平等權。應急事業(yè)不在于由誰(shuí)提供，而在于能否提供、如何提供、提供的數量質(zhì)量如何，以及人們對于應急服務(wù)的滿(mǎn)意度如何。因此，進(jìn)一步解放思想、轉變觀(guān)念，最主要的是要正視政府與社會(huì )的關(guān)系，破除社會(huì )組織姓“公”姓“私”的觀(guān)念束縛，確立“應急公益”理念，使得應急社會(huì )組織成為中國應急公益事業(yè)的重要組成部分，形成政府與社會(huì )組織相互促進(jìn)、共同發(fā)展、滿(mǎn)足多元需求的新應急格局。
第二，改變“雙重管轄”模式，放寬社會(huì )組織介入應急準入權。貫徹國家關(guān)于大力發(fā)展社會(huì )組織公益事業(yè)的精神，盡快研究出臺《事業(yè)單位法》，盡快制定頒布《社會(huì )力量應急條例》，落實(shí)社會(huì )組織介入應急的法人地位；逐步取消主管部門(mén)“掛靠”制度，撤除被掛靠政府部門(mén)不必要、不愿承擔的管理責任，改“掛靠”關(guān)系為“監管”責任，為社會(huì )組織、應急社會(huì )組織松綁，擴大他們介入應急公益的準入權。
第三，借鑒“開(kāi)源節流”做法，給予社會(huì )組織介入應急優(yōu)惠權。鑒于中國社會(huì )組織介入應急尚處于初級階段的發(fā)展期，需要多種資源扶持，建議政府在融資服務(wù)、財稅優(yōu)惠政策(如初創(chuàng )期3—5年內免稅)、土地使用審批減免、對外合作保障、政府購買(mǎi)服務(wù)傾斜、應急救援員工保險立規立法等方面適當給予更大支持；同時(shí)，不斷完善社會(huì )組織救災捐贈的稅收減免政策；如有可能，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，開(kāi)征遺產(chǎn)稅等方法為社會(huì )組織介入應急提供資助。
第四，強化“內外監管”機制，維護社會(huì )組織介入應急正當權。在“事業(yè)單位法”“社會(huì )組織法”“社會(huì )力量應急條例”等新法中，嚴格規定社會(huì )組織介入應急的規則、程序和義務(wù)責任；建立健全應急公益信息的披露制度，確保社會(huì )組織介入應急的收入正當性問(wèn)題；完善社會(huì )組織內部法人治理結構，規范內部領(lǐng)導、規范員工的行為取向和辦事紀律，確保依法應急；更重要的是，要強化行業(yè)性自律和社會(huì )監督，發(fā)揮媒體、公眾等對社會(huì )組織介入應急行為的監督作用，或借鑒國際經(jīng)驗開(kāi)展獨立第三方審計、行業(yè)聯(lián)合審查，試行社會(huì )組織介入應急的“星級評估機制”等，確保應急合法性、有效性。
第五，完善“應急介入機制”，確保社會(huì )組織介入應急行動(dòng)權。在上述幾點(diǎn)建議基礎上，政府應該主導制定一套“社會(huì )組織介入應急機制”，包括應急規范機制、應急動(dòng)員機制、應急保障機制、應急協(xié)同機制、應急共享機制5項，以確保社會(huì )組織正當、有序、有效介入。[23]
(二)“人形結構”的內部增能途徑
結合上述因素分析，社會(huì )組織介入應急的能力提升亟需從應急信任理念、人才應急素養、應急規則制度、應急資金支撐、應急技術(shù)裝備等途徑不斷增強，具體可以歸納為一個(gè)“人形”結構圖來(lái)表達(如圖4)：頭部——應急信任的公益理念，是應急能力提升的動(dòng)力和指引，對應應急文化；雙腿——資金支撐、技術(shù)裝備，是應急的物質(zhì)能力基礎，對應應急經(jīng)濟；雙手——人才素養、規則制度，是應急能力增強的活力點(diǎn)，對應應急社群；軀干——應急能力匯聚成氣勢，對應應急管控。
圖4社會(huì )組織介入應急的能力增強內部人形結構途徑圖
第一，強化應急信任的公益理念。應急公益理念來(lái)源于應急實(shí)踐的需要，成為社會(huì )組織介入應急行動(dòng)的先導和指引，也是一種內驅力。社會(huì )組織秉持公益理念，其應急行動(dòng)應獲得社會(huì )的充分信任，包括真誠應急、人道主義救援、技藝精湛、遵紀守法以及低費或免費介入減災預防和恢復重建等方面。
第二，不斷培育應急人才。人才是關(guān)鍵。無(wú)論一般性社會(huì )組織還是特殊性的應急類(lèi)組織，都應該儲備和引進(jìn)具有應急能力和素養的技能人才，包括應急技術(shù)文化素養和遵紀守法素養。一是對接學(xué)校專(zhuān)業(yè)教育，招聘一定數量的應急專(zhuān)業(yè)人才；二是強化在崗職業(yè)教育，結合業(yè)務(wù)崗位進(jìn)行先進(jìn)應急理念、科學(xué)應急知識和方法的教育；三是注重引進(jìn)專(zhuān)家指導，需要定期或不定期引進(jìn)和接受高層次應急專(zhuān)家指導，針對組織自身情況及時(shí)矯正錯誤、彌補不足；四是促進(jìn)專(zhuān)業(yè)團隊建設，通過(guò)各種交流合作方式，切磋應急經(jīng)驗，提升應急技能；五是注重培育精英引領(lǐng)，有意識地培育組織內部悟性高、能力強、能吃苦的應急精英人才，發(fā)揮他們的應急引領(lǐng)作用。
第三，注重改善應急技術(shù)和裝備?，F代社會(huì )，許多突發(fā)事件急遽兇猛、難以預測、點(diǎn)多面廣、持續性強，僅僅依靠人力介入應急管理和救援，顯得微不足道。除了專(zhuān)業(yè)性的應急社會(huì )組織需要精湛技術(shù)、精良裝備外，一般性社會(huì )組織也應該適度具備和更新必要的減災預警技術(shù)和裝備、簡(jiǎn)易的響應救援裝備和基本技能等，以確保自救、互救和救他，讓技術(shù)嵌入組織、武裝組織。
第四，適度儲備必需的應急資金。社會(huì )組織一般資金短缺，盡量通過(guò)多種方式籌措組織運行的基本基金，適度儲備應急資金。組織申辦、年度運營(yíng)、長(cháng)期發(fā)展等規劃方案都應該設計和納入應急資金規劃，作為組織冗余設置和持續韌性發(fā)展的物質(zhì)基礎。
第五，遵守和制定應急規則制度。一方面，社會(huì )組織的整體層面、領(lǐng)導層面、員工層面均應執行社會(huì )組織運營(yíng)的基本法律法規和社會(huì )制度，強化應急法律法規和標準的遵守能力。另一方面，社會(huì )組織本身也應該制定內部的應急規則，如組織從一開(kāi)始創(chuàng )辦就納入這類(lèi)應急規制，并在后期持續發(fā)展中不斷完善，包括減災預防教育、應急責任安排、應急物資儲備、響應救援行動(dòng)、恢復重建介入等一系列規則。這是確保社會(huì )組織增強應急能力的重要基礎。